Documento nº 8

AS TERRAS EN GALICIA: O abandono e a falta de mobilidade.

1.- Introdución

A estrutura da propiedade das terras en Galicia, caracterízase por un elevado número de propietarios (1,6 millóns de persoas titulares catastrais de terras no rural, máis do 60% da poboación), pequeno tamaño das parcelas (1,7 ha por propietario) e unha excesiva dispersión ou fragmentación destas (7,7 parcelas por propietario de 0,23 ha cada parcela).

Esta realidade é froito de longos procesos históricos, de loita social do campesiñado galego que permitiu á poboación rural o acceso á propiedade, pero hoxe, segundo diversos autores, supón un problema para o desenvolvemento do sector primario de Galicia, razón pola que se precisa repensar o concepto da propiedade no sentido da apropiación do uso e do gozo da terra e do territorio en exclusiva por parte do dono titular xurídico deste.

A modificación da estrutura social do rural de Galicia, o abandono das terras e o necesario redimensionamento das explotacións agrícolas e gandeiras para adaptárense a unha nova contorna máis global e competitiva, aconsellan artellar mecanismos, que sen necesariamente incidir na titularidade xurídica da terra, provoquen cambios na xestión do uso desta para poñela a disposición de quen a precisa para mellorar, non só a situación das explotacións, senón tamén a do conxunto da sociedade polos efectos positivos que ten o seu uso no mantemento da biodiversidade e na conservación da paisaxe agraria que forma parte da nosa identidade cultural.

Asumindo que a actual configuración estrutural do factor de produción “terra” en Galicia condiciona a competitividade do noso sector primario e dificultan a posta en valor das terras como recurso económico de primeira magnitude para o sector agrícola, gandeiro e forestal, neste artigo analizaranse os instrumentos que se desenvolveron ou se están a desenvolver para mudar esta situación e poñer en valor un activo que Galicia non pode manter improdutivo.

2.- Algunhas cuestións previas

2.1.- A evolución demográfica

En Galicia, como na maioría dos países, estase producindo nas últimas décadas un desequilibrio territorial motivado por un abandono da poboación dos núcleos rurais da Galicia interior cara á zona litoral, máis urbana e industrializada. Estes cambios orixináronse desde aproximadamente os anos 60 do século pasado, momento no que se abandonou a lóxica de asentamentos da poboación baseados na rendibilización agraria do territorio en función da súa especialización produtiva orientada cara ao autoconsumo.

Despois de 1960 comeza o que se pode considerar como unha crise do rural de Galicia cun abandono progresivo do autoconsumo e unha cada vez maior orientación produtiva das explotacións agrícolas e gandeiras cara ao mercado. Este proceso derivou nun aumento migratorio intenso cara a países europeos e outras zonas do estado máis industrializadas como o País Vasco e Cataluña, que provocaron unha menor presión demográfica sobre a terra ao tempo que incidiu nun abandono de parte de terra agrícola produtiva[1] e nun aumento do tamaño das explotacións que subsistiron, proceso que se viu incrementado de xeito significativo nestes últimos anos.

Este proceso de desagrarización ou cambio ocupacional da poboación rural cara a outros sectores da nosa economía, incluído o envellecemento da poboación que fica no rural, provoca que as terras abandonadas non sexan absorbidas na maioría dos casos polas explotacións que quedan, o que contribúe a alterar de xeito irreversible a nosa paisaxe agraria con efectos negativos que son propiciados polas nosas condicións bioclimáticas e edafolóxicas, como é o incremento da superficie de mato co conseguinte risco de incendios forestais e o custo económico e social que isto representa para o conxunto da cidadanía.

Os cambios nos asentamentos da poboación teñen moito que ver coa falta de oportunidades no rural en relación coas que teoricamente brindan os espazos urbanos e explícase en gran medida pola dinámica do emprego: no último medio século produciuse en Galicia unha fortísima caída do emprego agrario que só foi compensada en pequena medida pola xeración de postos de traballo noutras actividades dentro do medio rural (López Iglesias e Pérez Fra, 2004). Hoxe, a situación de crise económica está levando a moita xente con formación que perdeu o seu emprego na cidade na industria ou nos servizos, a volver a vista cara ao medio rural na procura de oportunidades, que se basean, ben no aproveitamento de explotacións agrícolas ou gandeiras en funcionamento, ben na utilización de activos improdutivos como terras abandonadas. En ambos casos, estas iniciativas parten, a priori, cunhas vantaxes competitivas con respecto ao que ata agora existía no medio rural, como o maior nivel formativo, aspecto este que debe axudar a mellorar a profesionalización e diversificación do noso sector primario e industria derivada, de tal xeito que nos permita avanzar nos procesos de xeración de valor engadido da nosa agroindustria.

2.2.- As características das explotacións agrícolas e gandeiras en Galicia

Como xa se indicou, os procesos de transformación operados no rural de Galicia desde mediados do século XX levaron consigo unha perda importante da poboación ocupada no sector primario incluíndo a pesca, que pasou de 793.604 ocupados en 1960 a 73.200 no ano 2013, segundo datos da EPA, o que indica o forte proceso de axuste que sufriu o emprego no sector primario de Galicia.

Outro dos efectos foi a continua diminución do número de explotacións agrícolas e gandeiras galegas, que pasou de 433.000 segundo o censo agrario de 1962 ata as 270.053 que figuran no censo agrario de 1999[2], aínda que se se analiza a intensidade deste proceso, este acrecéntase en Galicia a partir de 1986, como consecuencia da entrada de España na Unión Europea[3].

Paralelamente á diminución do número de explotacións produciuse un incremento do seu tamaño medio medido en termos de SAU. Na actualidade o tamaño medio das explotacións en Galicia é de 8,15 ha SAU por unidade, se ben segue sendo inferior á doutras rexións da nosa contorna, que cunhas condicións estruturais moi semellantes, presentan un tamaño maior, como é o caso do País Vasco, con 11,57 ha, Asturias, que conta con 16,10 ha por explotación, ou Cantabria, con 24,48 ha. No caso de España estes valores chegan ás 24,56 ha por explotación, mentres que noutros países como Francia é de 53,94 ha, Alemaña 55,84 ha, ou Dinamarca que chega a 62,87 ha[4].

Con todo, Galicia pasou dunha SAU por explotación de 2,6 ha no ano 1989 ás 8,15 ha actuais, é dicir, nun período de 20 anos multiplicouse por tres a base territorial en termos de SAU das explotacións galegas nun proceso que aínda non rematou, como amosa o feito de que no período 1999 – 2009, o maior incremento da SAU por explotación produciuse en Galicia cun 45,9%, seguido da Rioxa cun aumento do 30,2%. Pola contra outras comunidades como Andalucía e Canarias tiveron uns incrementos da SAU por explotación moito máis moderados, sendo respectivamente de 6,9% e 7,2%, segundo datos do INE.

Aínda así, a cativa base territorial continúa sendo, unha das debilidades estruturais do sector primario de Galicia, e é ademais a causa fundamental da baixa produtividade do factor traballo no sector agrario galego, que non logrou converxer co resto de España e outros países da nosa contorna. Convén sinalar a este respecto, que o factor que explica o aumento da produtividade non é tanto o aumento do valor das producións, senón a continua diminución da poboación ocupada no sector primario. E iso a pesar dos fortes investimentos en maquinaria agrícola e instalacións que tiveron lugar como consecuencia das axudas públicas orientadas a fomentar a mecanización/industrialización agraria. Estes investimentos non se traduciron nunha mellora da produtividade pola dificultade de facelos rendibles sobre unha base territorial excesivamente reducida e fragmentada.

Esta intensificación produtiva foi especialmente acusada no sector gandeiro, que realizou fortes investimentos en maquinaria, instalacións e tecnoloxía sobre unha escasa base territorial das explotacións, que fixo aos gandeiros fortemente dependentes do exterior para alimentar o gando, descoidando –porque naquel momento non era necesario por motivos de custos- a procura dunha maior base territorial. Hoxe, aínda que a situación mellorou considerablemente –no que a custos dos insumos se refire- con respecto ao período 2008-2012, os gandeiros deben facer un esforzo por conseguiren máis terras e evitaren así a volatilidade das materias primas para alimentación animal. En caso contrario a rendibilidade das explotacións pode verse seriamente comprometida, cos conseguintes efectos negativos para o principal motor económico do rural de Galicia, que xera, sen contar a industria, ao redor de 1.000 millóns de euros anuais. Eses efectos negativos pasaranlle factura tamén ao resto da cidadanía de Galicia.

Polo tanto, a terra e a súa mobilización produtiva configúrase como o factor diferencial que vai permitir ás explotacións gandeiras galegas reducir a súa exposición ao risco derivado das tensións de oferta de materias primas, que escapa ao control dos gandeiros. Ao rebulo do sector leiteiro, outros sectores da nosa economía agraria poden verse motivados e incentivados a procurar unha dimensión competitiva da súa base territorial. O obxectivo final que se debe perseguir debe ser o de promover unha racionalización do uso dos factores, neste caso das terras, para lograr unhas capacidades produtivas que sexan competitivas en custos que permitan ao sector primario superar as debilidades estruturais que o caracterizan.

3.- O abandono e a falta de mobilidade das terras

Visto que a cativa base territorial é un factor que limita a produtividade agraria, ocorre que nun contexto de abandono de terras agrícolas estas non son utilizadas polas explotacións en activo e dáse o paradoxo de que aínda precisándoas, en moitos casos teñen dificultades para chegar a acordos cos propietarios desas terras abandonadas por un duplo motivo: por un lado non existe unha cultura de procura deste recurso dentro dos procesos de xestión ordinaria das explotacións, e por outro, porque por diversas causas, as terras en Galicia teñen unha baixa mobilidade.

En calquera caso, o abandono e a falta de mobilidade de terras non é un problema exclusivo de Galicia, xa que se dá tamén noutras rexións periféricas e/ou montañosas doutras rexións da UE (Corbelle et al, 2008), se ben no caso de Galicia reviste características específicas derivadas do xa indicado minifundismo que atopa a súa explicación nos procesos históricos de acceso á propiedade das terras. Este abandono conecta unha vez máis coa falta de oportunidades no rural, os conseguintes cambios dos asentamentos da poboación cara ás zonas urbanas e periurbanas e o envellecemento da poboación que permanece no rural.

No que se refire á mobilidade das terras, téñense identificado algúns factores que inciden nela, como son a enorme rixidez e os elevados prezos que caracterizan ao mercado de terras e a difusión case nula do arrendamento como mecanismo de ampliación das explotacións (López Iglesias, 1996). Outros factores que explican, en parte, a baixa mobilidade polo lado da oferta son: a concorrencia dos usos urbanos cos usos agrarios do solo, a forte concorrencia exercida polos usos forestais e o atractivo que segue a ter no noso país a terra como activo ou elemento do patrimonio (López Iglesias, 2000).

Ademais dos anteriores, tamén se identifican como barreiras á mobilidade o apego á terra, a percepción dunha certa inseguridade xurídica nas cesións de uso, a distancia ás explotacións e a aptitude produtiva da terra, estas dúas polo lado da demanda. Todos eles inciden na baixa mobilidade, que ten tamén como variable explicativa de fondo o marco fiscal e xurídico da propiedade que protexe ao titular e permite que poida establecer con poucas limitacións o seu uso, que no caso do abandono non atopa limitación algunha, por non aplicarse por parte de que ten competencias para iso, o réxime de sancións previsto en diversa normativa sectorial.

Esta situación de abandono e de baixa mobilidade das terras ten que ser abordada a través de políticas públicas ambiciosas e a longo prazo que sexan capaces facer compatibles os dereitos dos propietarios cos intereses da agricultura e da gandería.

4.- Algunhas medidas adoptadas para mellorar a competitividade do sector primario, facilitar a mobilidade e reverter o abandono

As políticas públicas orientadas á xestión de terras deben perseguir o mantemento do equilibrio territorial de Galicia, a calidade paisaxística do territorio, o uso eficiente deste e a procura da capacidade e a optimización produtiva da terra en compatibilidade co respecto ao medio ambiente. Para acadar estes obxectivos resulta imprescindible facer unha análise dos usos da terra en función da súa aptitude agrícola, gandeira e forestal, e a continuación tratar de compatibilizar eses usos cos residenciais, de infraestruturas de comunicación e industriais nunha estratexia de planificación integral do territorio.

Neste proceso non se debe esquecer que non se pode actuar en contra das dinámicas sociais, polo que as políticas públicas deben responder a unha demanda social de uso produtivo do solo. En caso contrario estaríase actuando en contra desas dinámicas a modo dun modelo de economía planificada que non dá resposta ás necesidades do sector primario, como xa quedou patente en moitos procesos de concentración parcelaria, custosos en diñeiro e tempo que non lograron os obxectivos previstos porque non existía esa demanda social.

Por este motivo parece imprescindible antes de actuar, identificar as demandas existentes de terras agrícolas en función da especialización produtiva do territorio e establecer os mecanismos que incentiven a mobilidade e o uso da terra a través da súa cesión ás explotacións agrícolas e gandeiras que a demanden. Ao mesmo tempo, noutros sectores produtivos, como no forestal, tamén se poden impulsar e incentivar procesos de xestión conxunta do monte que permitan a súa posta en valor.

Os instrumentos de xestión de terras, e en xeral do territorio, promovidos desde a iniciativa pública teñen que ser capaces de reverter o proceso de abandono de terras con aptitude agrícola, poñelas a disposición dos agricultores e gandeiros, ou das persoas que queiran desenvolver unha actividade agrícola, gandeira e forestal, e afondar na seguridade xurídica dos procesos derivados do uso ou do réxime de tenencia da terra.

Neste eido vén traballando desde hai anos a administración que ten impulsado diferentes instrumentos orientados a modificar a estrutura da propiedade da terra, a aumentar a dimensión das parcelas agrarias e a conseguir unha maior mobilidade. Estes instrumentos son, no caso de Galicia, basicamente tres: a concentración parcelaria, o Banco de Terras e outros modelos de base asociativa para a xestión do territorio. A continuación analízanse cada un deles.

4.1.- A concentración parcelaria

A regulación xurídica deste instrumento de xestión de terras atópase na actualidade na lei 10/1985, de 14 de agosto, de Concentración Parcelaria para Galicia, que continúa vixente case trinta anos despois da súa publicación, coas modificacións introducidas pola Lei 12/2001, de 10 de setembro, de modificación da Lei de Concentración Parcelaria de Galicia e pola Lei 15/2010, de 28 de decembro de medidas fiscais e administrativas. Estas normas compleméntanse co Decreto autonómico 91/1988, do 7 de abril, polo que se regulan os procesos de concentración parcelaria de carácter privado, que polo xeral son descoñecidos por parte da sociedade.

No entanto, os procesos de concentración en Galicia son anteriores a esta lexislación e leváronse a cabo ata o ano 1985 ao amparo do Decreto 118/1973 de 12 de xaneiro, polo que se aprobou o Texto Refundido da Lei de reforma e desenvolvemento agrario. Hoxe ese texto segue a ser a normativa de referencia no ámbito estatal, aínda que a primeira lei de concentración parcelaria en España data do ano 1952 e mesmo os primeiros traballos de concentración en Galicia realizáronse en 1956 nas parroquias de San Xoán da Barcala, na Baña e Santa María de Cobas, en Negreira.

Os obxectivos da concentración parcelaria aparecen explicitados no artigo primeiro da lei do ano 1985, que establece que o seu obxecto é o de dispoñer a concentración e ordenación dos terreos rústicos, a respecto de promover a constitución e o mantemento das explotacións cunhas dimensións suficientes e características adecuadas, intentando ampliar a súa superficie territorial, manter e incrementar a capacidade produtiva do campo, ordenando axeitadamente as explotacións agrarias, respectando o medio, intentando reordenar racionalmente os cultivos baixo a perspectiva da utilidade económica e social, e tendo en conta o obxectivo de fixar a poboación no medio rural, sobre a base de facer rendible a actividade produtiva.

Esta lei tamén establece que a función social da propiedade ten que ver con que as terras cultivables non queden abandonadas e para evitar este fenómeno, impón unha serie de obrigas para o titular do dereito de propiedade sobre unha finca rústica de carácter agrario, entre as que destaca a de manter e conservar a terra cultivada conforme a súa capacidade agronómica, previndo en caso contrario a aplicación dun réxime de sancións aos propietarios de terras abandonadas.

Como se poder ver, estes obxectivos que non son novos, manteñen na actualidade a súa plena validez, pero os procesos de concentración non evitaron o abandono produtivo das terras como xa trataba de evitar a lei do ano 1985. De todas formas resulta indiscutible que a concentración parcelaria ten contribuído ao redimensionamento das explotacións agrícolas e gandeiras de Galicia e á modificación das condicións estruturais da propiedade da terra. Así, segundo datos do Servizo de Estruturas Agrarias da Consellería do Medio Rural e do Mar, na actualidade en Galicia hai 348.000 hectáreas de terra agrícola e forestal concentradas rematadas, nun proceso no que participaron máis de 300.000 propietarios e afectou a máis de 3.100.000 parcelas. En proceso de concentración activa continúan 105.000 hectáreas con 81.000 propietarios involucrados en máis de 150 zonas. Ademais, atópanse paradas dende hai anos, por diversos motivos, 102 zonas que totalizan 25.000 hectáreas e 9.800 propietarios. En total, a concentración parcelaria afectou a máis do 16% da superficie total de Galicia e a máis de dous terzos dos concellos galegos. Supuxo pasar dunha media de 10,65 parcelas por propietario a 2,01 e incrementou o tamaño medio das parcelas pasando de 0,15 hectáreas por parcela a 0,71 hectáreas cada unha delas.

Con todo, a concentración parcelaria, como instrumento de xestión de terras presenta dúas eivas importantes:

  1. O abandono da superficie concentrada.- como xa se sinalou, a concentración parcelaria non impediu o abandono de terra agrícola concentrada, a pesar de establecerse a obriga para os propietarios de manteren e conservaren as terras en produción de acordo coa súa aptitude agronómica. Sobre esta cuestión compre actuar de xeito inmediato para lograr a súa mobilidade produtiva, xa que en caso contrario teríamos tirando unha considerable cantidade de recursos públicos investidos en transformar unha realidade que lastra o futuro do sector primario, sen lograr o obxectivo perseguido. Se non se actúa sobre isto, compre analizar se a concentración realizada respondía a unha necesidade social de uso produtivo dese solo e aproveitar a experiencia para o futuro.
  2. O tempo transcorrido no proceso de concentración.- O tempo que transcorre entre o inicio do proceso e o remate deste é de 15 anos de media (Otero, 2009), polo que cómpre reducir os prazos administrativos das distintas fases tirando proveito das oportunidades que hoxe brindan as novas tecnoloxías para reducir, por exemplo a fase de investigación da propiedade, o que tamén redunda na redución dos custos da concentración.

De cara ao futuro, a lexislación e as actuacións da concentración parcelaria teñen que sufrir cambios que permitan mellorar a eficacia deste instrumento de xestión e contribuír a reverter o abandono, como poden ser a título enunciativo e non limitativo, as seguintes:

  1. Revisar a lexislación para integrarse de xeito coordinado con outros instrumentos de xestión do territorio e de ordenación urbanística, nomeadamente a lei do solo, para o que é preciso reforzar a coordinación institucional e lexislativa.
  2. Mudar o enfoque dos procesos de concentración dándolle prioridade á planificación dos usos previa á reorganización parcelaria.
  3. Atender á demanda e ás necesidades derivadas da especialización produtiva do territorio, cousa que ata o momento non se fixo, ou ben non se fixo axeitadamente. Proba diso é que non hai moito arderon 6.000 ha de superficie concentrada abandonada e a mato na provincia de Ourense.
  4. Simplificación do procedemento administrativo para redución dos prazos da concentración, evitando os inconvenientes que isto supón para os propietarios e a súa incidencia nos custos totais do proceso de concentración.

Nesa liña xa vai, ao meu xuízo, o anteproxecto de lei de Mellora da Estrutura Territorial Agraria de Galicia[5] que se está tramitando desde a Consellería do Medio Rural e do Mar. Este anteproxecto, ademais de integrarse no marco normativo das Directrices de Ordenación do Territorio, incide na definición dos usos a través do plan de ordenación de predios de especial vocación agraria e contempla medidas que poden resultar útiles para contribuír a reverter o proceso de abandono das terras, como son os procesos de reestruturación parcelaria, aínda que o concepto de reestruturación corre o risco de converterse nun simple nome sen efectos prácticos. En calquera caso o obxectivo final desta norma non é só o de mellorar a dimensión das explotacións, senón que tamén contempla unha ordenación dos usos agrarios orientada a mellorar a viabilidade técnica, económica e social do rural de Galicia.

De tódolos xeitos, o éxito desta futura norma virá determinado pola capacidade e a vontade política de aplicar o seu réxime de sancións. En caso contrario, os obxectivos que persigue dificilmente se van poder cumprir, como xa ocorreu coa lei de concentración parcelaria, que contemplaba un réxime de sancións para evitar o abandono pero este nunca foi aplicado e deu lugar a que amplas zonas de concentración estean hoxe completamente abandonadas.

4.2.- O Banco de Terras de Galicia

Outro dos instrumentos de xestión de terras empregado noutros países europeos é o modelo dos bancos de terras, que teñen por obxectivo contribuír a mellorar a mobilidade e a posta en produción de terras.

Esta figura, no caso de Galicia é relativamente recente, xa que foi creada por medio da Lei 7/2007, de 21 de maio, de medidas administrativas e tributarias para a conservación da superficie agraria útil e do Banco de Terras de Galicia. Esta lei tiña como obxectivo o establecemento dunha serie de instrumentos que favorezan o mantemento da capacidade produtiva da terra para evitar a perda de superficie agraria útil e recuperar a que se perdeu nos últimos anos.

O Banco de Terras de Galicia naceu como sociedade pública autonómica que recibiu a denominación de Sociedade Anónima Xestora do Banco de Terras de Galicia, Bantegal. O seu cometido era o de contribuír á mobilización produtiva de terras rústicas situadas en zonas de especial interese agrario[6], por medio da cesión voluntaria dos titulares ao banco para a súa xestión e posta no mercado. A cambio, os titulares cedentes obtiñan vantaxes como a garantía do pago da renda, avalada pola sociedade xestora.

A función principal do Banco de Terras é a de dinamizar e mediar entre as persoas propietarias e aquelas que precisan terras con vocación agrícola e gandeira, así como dar garantías, confianza e seguridade na xestión e no uso das fincas. Esta quizais sexa a principal innovación do Banco de Terras de Galicia respecto doutros Bancos de Terras europeos, a de intentar promover un uso e unha xestión activa das terras agrícolas sen alterar e modificar a propiedade, que mantena e garántella ao lexítimo propietario.

Desde a creación do Banco de Terras producíronse unha serie de cambios lexislativos que se explican pola necesidade de mellorar a eficacia deste instrumento de xestión. O primeiro deles foi introducido no ano 2010 pola lei 15/2010, de 28 de decembro, de medidas fiscais e administrativas pola que se autorizou ao Consello da Xunta á disolución da sociedade anónima xestora do Banco de Terras e a súa integración na Axencia Galega de Desenvolvemento rural. Esta integración en AGADER obedecía á necesidade de mellorar a coordinación con outras entidades públicas e a facilitar o labor de investigación da propiedade descoñecida que tiña encomendado o banco, pero esta integración tivo un efecto non desexado sobre eficacia e axilidade na súa xestión ordinaria, que o fai pouco útil para satisfacer as necesidades de terras das explotacións que a precisan, debido á lentitude do procedemento administrativo ao que quedou sometido. Por se iso fose pouco, o reducido número de persoas que forman parte da súa plantilla, imposibilita que teña unha utilidade práctica e provoca que persoas que teñen solicitado terras, tarden, nalgún caso, máis dun ano en poder dispoñer delas a través do banco.

O segundo cambio lexislativo con incidencia no Banco de Terras foi introducido pola lei 6/2011, do 13 de outubro, de mobilidade de terras, que derroga a anterior lei 7/2007 pola que se creou inicialmente este instrumento de xestión. Esta lei nace cunha visión máis ampla e integradora do territorio e elimina unha serie de atrancos ou barreiras á mobilidade que foron detectados nos primeiros anos de funcionamento do Banco de Terras, como son:

  1. Ampliación da base territorial de actuación do Banco.- Antes estaba limitada á superficie agraria útil en zonas de especial interese agrario. Coa nova norma, o ámbito de actuación do Banco de Terras amplíase a todos os predios que teñan unha clara vocación de ser empregados con finalidade agraria e incluso forestal, nun enfoque que supera as clasificacións urbanísticas, podendo actuar tamén en zonas clasificadas como urbanas que teñan posibilidades de ter outro uso. Este cambio normativo permite incorporar ao Banco de Terras amplas zonas de mato e monte baixo, que na actualidade supoñen un perigo ambiental polo risco de incendios forestais. Na maioría dos casos estas bolsas de terreo teñen aptitude agraria ou gandeira e poden ser empregadas para redimensionar a base territorial das explotacións.
  2. Eliminación dos dereitos de tenteo e retracto ou de adquisición preferente.- Estes dereitos podíaos exercer o Banco de Terras en calquera operación de compravenda de terras rústicas en Galicia realizada nas zonas de especial interese agrícola. A necesaria comunicación ao Banco da operación para que este puidese decidir se exercía ou non ese dereito supoñía unha limitación inxustificada á mobilidade de terras de aptitude agrícola entre particulares pola inseguridade xurídica que xeraba o feito de que a terra obxecto do contrato puidese ter un potencial interese público, actuando de freo ao mercado de compravenda.
  3. Posibilidade de actuar sobre as fincas de propietarios descoñecidos.- Permite que o Banco de Terras poida mobilizar terras de propietarios descoñecidos que pasaron a ser propiedade do Estado nos procesos de concentración parcelaria, por medio do establecemento de acordos co Estado.
  4. Medidas para incentivar a incorporación de predios ao Banco de Terras.- Orientadas fundamentalmente a garantir prezos mínimo de referencia[7] aos propietarios que percibirán aínda que o fixado no contrato do Banco co beneficiario da cesión sexa inferior.
  5. Establecemento de outras garantías para os propietarios.- Teñen que ver coa seguridade xurídica sobre da propiedade, a súa conservación e a aplicación de boas prácticas agrícolas no uso das parcelas.

Todas estas medidas, unido ao aumento das competencias investigadoras, de xestión e de intermediación do Banco de Terras, así como o establecemento dun réxime de sancións que permite actuar sobre predios declarados abandonados[8] fan, en principio, do Banco de Terras un instrumento útil para o fomento da mobilidade e a valorización produtiva do territorio cun enfoque global. Na práctica, como xa se dixo, isto non ocorre pola lentitude do procedemento administrativo e polos escasos medios técnicos e de persoal cos que conta. Isto é un exemplo de que non basta coas leis, senón que tamén hai que dotalas de medios para que funcionen, o que moitas veces ten que ver máis coa vontade política de aplicalas que co custo real da súa implementación.

4.3.- Outros modelos de xestión do territorio

Ademais dos modelos xa vistos para a xestión de terras, existen outros instrumentos específicos que tratan de promover o asociacionismo na xestión forestal co obxectivo de poñer en valor o monte abandonado, que en Galicia alcanza o 31% da superficie forestal. Trátase concretamente da figura das Sociedades de Fomento Forestal, creadas no ano 2011 por medio do Decreto 45/2011, de 10 de marzo, polo que se regula o fomento das agrupacións de propietarios forestais, os requisitos e cualificación das sociedades de fomento forestal e a creación do seu rexistro.

As Sociedades de Fomento Forestal (SOFOR), que substituíron ás anteriores Unidades de Xestión Forestal (UXFOR), nacen como figuras societarias de responsabilidade limitada que teñen por obxectivo favorecer a xestión conxunta do monte para facelo viable e superar a escasa dimensión das parcelas forestais[9].

As SOFOR son sociedades de dereito privado de adhesión voluntaria por parte dos propietarios ou titulares de dereitos de uso de parcelas forestais que as ceden á sociedade por un prazo mínimo de 25 anos. Neste tipo de sociedades tamén poden participar persoas físicas e xurídicas que non sexan propietarias de dereitos de uso das parcelas, sempre que a súa participación non supere o 49% do capital social, tratando así de atraer capital privado á xestión do monte.

Para a constitución das SOFOR é preciso unha superficie mínima que varía en función das tipoloxías de aproveitamento forestal, oscilando entre as 15 e as 50 ha, e precisase dispoñer dun instrumento de planificación da xestión forestal que deberá aplicarse obrigatoriamente durante o período de vixencia establecido nel, independentemente de que a sociedade se disolva ou deixe de ostentar os dereitos de uso da superficie de monte xestionada.

É aínda pronto para avaliar a incidencia das SOFOR na posta en valor do monte, pero nacen cunha eiva importante, como a maior fiscalidade que ten que soportar esta figura xurídica con respecto á que soportarían os propietarios individuais no caso de tributaren como persoas físicas[10]. Isto supón un freo ao desenvolvemento das SOFOR, polo que resulta necesario modificar a lei do imposto sobre sociedades, cuxa competencia é do Estado, e tamén o establecemento de incentivos a investimentos no monte por medio de deducións fiscais tanto para empresas como para particulares.

Outro modelo de xestión comunitaria do monte é o que radica nas comunidades de montes veciñais en man común, que se rexen na actualidade pola lei 13/1989, de 10 de outubro. En Galicia estes montes agrupan 608.646 hectáreas, que representan o 30% da superficie forestal, cuxo grao de abandono supera ao do monte en mans privadas. Para mellorar a eficacia da xestión desta singular figura xurídica de orixe xermánico, a administración ten que dotarse de instrumentos que lle permitan exercer un rol de control que garanta un axeitado aproveitamento destes montes. Neste senso a propia lei 7/2012, de montes de Galicia, así como a lei 6/2011 de mobilidade de terras, recollen algúns aspectos que van nesa dirección, como por exemplo a posibilidade de aplicarlles a normativa de predios abandonados e poder integrar estes montes no Banco de Terras, sempre que previamente fosen declarados en estado de grave abandono ou degradación, de conformidade co procedemento previsto na lei 13/1989, de montes veciñais en man común. A integración no Banco permite a súa mobilización por medio do aluguer, pero tamén no artigo 123 da lei de montes se prevé a posibilidade da xestión directa destes por parte da administración, por medio dos contratos temporais de xestión pública, naqueles casos nos que as comunidades carezan de recursos económicos e financeiros suficientes e cuxa sostibilidade económica, social e ambiental non estea garantida.

Todas estas medidas, acompañadas unha vez máis dun réxime de sancións, que no caso de aplicarse, van contribuír a evitar o abandono do monte e a súa posta en valor a través dun aproveitamento multifuncional e sostible de conformidade cos obxectivos previstos na vixente lei 7/2012, de montes de Galicia.

A estes instrumentos de base asociativa ou comunitaria aplicables á xestión do monte, pódense sumar outras experiencias impulsadas desde a iniciativa privada para a xestión conxunta das terras. En Galicia existen exemplos de cooperativas que xestionan en conxunto as terras dos cooperativistas, que despois reciben o produto obtido en forma de alimento para o gando en función da superficie que achegan e da súa produtividade, ou ben se vende a terceiros se hai excedentes. Este modelo non deixa de ser máis ca unha fórmula de xestión baseada na concentración dos usos e non da propiedade, que permite optimizar a xestión das terras e reducir os custos de produción en beneficio dos propietarios. No mesmo senso, se poden citar outros exemplos no eido forestal, que indican que non todo ten que vir da man da administración, se non que moitas veces, a iniciativa privada é capaz de poñer en marcha procesos que poden alterar de xeito moi positivo o abandono das terras, sempre e cando sexa viable desde o punto de vista económico. Con todo, á administración tócalle poñer as bases para facilitar estes procesos.

5.- Como conclusión

Galicia sufriu nas últimas décadas unha perda progresiva de poboación no rural e un forte envellecemento que tivo como efecto que unha gran parte de terras que antes eran traballadas, pasen a estar nunha situación de abandono que ten graves consecuencias nos eidos económicos, sociais e ambientais. Esta dinámica difícil de mudar, ten entre as variables explicativas diversos factores estruturais e a percepción de que no rural non hai oportunidades.

A estrutura territorial de Galicia, caracterizada pola escasa dimensión das parcelas unido á práctica inexistencia dun mercado de terras que facilite a súa mobilización produtiva, non axudan a reverter estes procesos e actúan como freo para mellorar a competitividade e rendibilidade das explotación agrícolas, gandeiras e forestais, que a pesar das políticas de mellora das estruturas agrarias aplicadas desde os anos 50 do século pasado, non lograron que o seu tamaño medio, medido en termos de superficie agraria utilizada, alcance ao das explotacións doutros países europeos ou mesmo doutros territorios do Estado que teñen unhas condicións estruturais moi similares.

Os procesos de concentración parcelaria e outros programas destinados á transformación do espazo agrario e á modernización das infraestruturas e explotacións, non lograron alcanzar de todo os obxectivos previstos. Tanto é así, que moita da superficie concentrada en Galicia, a pesar de que as explotacións agrícolas e gandeiras precisan terras, continúa en estado de abandono e con frecuencia é pasto do lume ou ben foi obxecto de procesos de urbanización que a inutilizaron para o seu uso de acordo coa súa aptitude produtiva.

Por outra banda, a falta de coordinación entre os distintos instrumentos de ordenación territorial, que ten como orixe a falta dunha visión integral do territorio, o modelo de propiedade da terra e do sistema de herdanza e outros factores como o apego, unido ás nulas consecuencias que o abandono ten para os propietarios dos predios por non aplicarse un réxime de sancións que está previsto na normativa, fan que a terra en Galicia non se mobilice e impide que se poña ao servizo das explotacións que a precisan para aumentar a súa base territorial.

Mudar a realidade non é doado e tampouco é un proceso rápido, pero nos últimos anos Galicia estase dotando de instrumentos que poden contribuír a reverter en parte estes procesos de abandono produtivo dunha gran parte do territorio. Tanto a creación do Banco de Terras no ano 2007, como a introdución dunha serie de normas xurídicas, como a Lei 6/2011, do 13 de outubro, de mobilidade de terras, a Lei 7/2012, de montes de Galicia, o Decreto 45/2011 polo que se crean as SOFOR e o anteproxecto de lei de mellora da estrutura territorial agraria, van na dirección de lograr a efectiva mobilización da terra facendo énfase nos usos e non na propiedade cun enfoque integrador e global do territorio que supera a visión clásica da planificación urbanística. O éxito destas normas dependerá da vontade política de aplicalas correctamente, en caso contrario non servirán para transformar unha realidade que compromete o desenvolvemento territorial, ambiental, económico e social de Galicia.

BIBLIOGRAFÍA:

Collantes Gutiérrez, F. (2007). La desagrarización de la sociedad rural española, 1950-1991. Historia Agraria, nº 42. pp 251-276.

Corbelle Rico, E.J., Crecente Maseda, R. (2008): O abandono de terras: concepto teórico e consecuencias. Revista Galega de Economía, 17, nº 2, pp. 47–62.

López Iglesias, E. (1996): Movilidad de la tierra y dinámica de las estructuras agrarias en Galicia. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Secretaría General Técnica, Madrid.

López Iglesias, E. (2000): O sector agrario Galego ás portas do século XXI: balance das súas transformacións recentes. Revista Galega de Economía. Vol nº 9, nº 1, pp. 167-196.

López Iglesias, E.; Pérez Fra, M. (2004): Axuste agrario e despoboación rural: as tendencias recentes en Galicia. Grial. Revista Galega de Cultura, nº 10, pp. 36–43.

Otero Seivane, E. (2009): Manual básico de concentración parcelaria para Galicia. Cultivalibros. Madrid.


[1] No que se refire ao abandono da superficie agraria utilizada (SAU) en Galicia, esta diminuíu desde o ano 1999 ao 2009 un 7,05%, pasando das 696.690 hectáreas do ano 1999 a 647.598 hectáreas no 2009. No mesmo período en España reduciuse un 9,74%, pasando das 26.316.787 hectáreas a 23.752.793 hectáreas. Fonte INE

[2] O número de explotacións que figuran no Censo Agrario de 2009 é de 79.909, pero esta cifra non é directamente comparable coas dos censos anteriores polo cambio na definición do concepto de explotación agraria. En calquera caso, pon de manifesto a acusada diminución das explotacións agrarias en Galicia.

[3] Estudos realizados polo grupo de investigación en Economía Agroalimentaria, Desenvolvemento Rural e Economía Social da Universidade de Santiago de Compostela, homoxeneizando previamente os datos dos Censos Agrarios de 1982, 1989 e 1999, cos datos do Censo Agrario do 2009, poñen de manifesto que nos tres últimos decenios (1982 – 2009) desapareceron as dúas terceiras partes das explotacións, o que supón un ritmo medio anual de -3,8%.

[4]Datos de SAU procedentes do Censo Agrario de 1999 e 2009. Fonte INE.

Os datos da SAU relativos aos países europeos poden consultarse en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/agriculture/farm_structure/database

[5] Pode consultarse no seguinte enlace: http://www.medioruralemar.xunta.es/fileadmin/arquivos/transparencia/elaboracion/TEXTO_PARA_ALEGACIONES__V.pdf

[6]As zonas de especial interese agrario coincidían basicamente con terreos cualificados como solo rústico de protección agropecuaria, segundo o establecido na lei 9/2002, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia.

[7]Os prezos de referencia serán aprobados polo Consello da Xunta, logo do informe da Comisión Técnica de Prezos e Valores que foi creada pola propia lei 6/2011, de mobilidade de terras. Esta Comisión ten como función a elaboración dun informe anual no que se establecerán os prezos de referencia atendendo a variables como localización xeográfica dos predios, produtividade, configuración xeofísica ou tipos de aproveitamento.

[8]O propietario dunha finca declarada como predio abandonado poderá elixir entre tres opcións: a) A realización dunha agricultura de conservación, b) A cesión temporal do predio en favor de terceira persoa, mediante calquera negocio xurídico válido en dereito, no que constará de xeito expreso que a terceira persoa realizará unha agricultura de conservación, nos termos establecidos na lei, c) a súa incorporación ao Banco de Terras de Galicia.

[9]A superficie media das parcelas forestais por propietario particular en Galicia é inferior a dúas hectáreas, polo que, unha vez máis, a estrutura da propiedade, unido ao escaso nivel de organización corporativa do sector forestal, impiden a viabilidade técnica e económica das terras, provocando o seu abandono.

[10] Nun estudo recente realizado pola Asociación de Bolseiros da Fundación Barrié e a consultora The Boston Consulting Group, establecíase que a tributación media por hectárea para un propietario individual membro dunha SOFOR é do 33%, mentres que a dun propietario individual, cun tipo medio de IRPF do 35%, acollido ao réxime de estimación obxectiva da base impoñible para este tipo de rendementos, redúcese ao 8,6%.


Traballo realizado por:

José Manuel Andrade Calvo

Newsletter

A través da nosa newsletter manterémolo informado das novas publicacións e eventos.